達人專欄 有一個很重要的觀念必須探討，就是美國獨特的選舉制度影響了歷屆美國總統在外交決斷上的思維跟作風。美國總統選舉採取由各州派出「選舉人」選出的間接選舉制度。每個州選舉人數和該州參、眾兩院議員的人數相同，除了緬因州和內布拉斯加州外，其他四十八州和哥倫比亞特區的選舉人都採取「贏者全拿」制度，也就是任何人獲得該州選民在總統選舉中最多支持（一八二四年開始普選投票），該州的選舉人就全數支持該人擔任總統。
美國憲法規定以這種奇特的制度來產生總統，背後有一個重要的歷史因素：制憲時各州或多或少都有奴隸。這裡不可避免提到美洲甚至美國的開拓史，其實等於黑人奴役史。黑白種族問題會延續至今也不足為奇。
獨立戰爭期間，黑人為革命的勝利做出重大貢獻，大陸會議亦曾做出終止奴隸貿易的決議，但在革命結束後，黑人要求解放的強烈願望不僅沒有實現，奴隸制度還在南方得到進一步的鞏固與發展。制憲過程中，雖然民主派也提過廢奴問題，但是在南方種植園主人的堅持下，雙方達成最大妥協，如《憲法》第一條第二款項規定：
眾議員人數及直接稅稅額，應按聯邦所轄各州的人口數目比例分配，此項人口數目的計算法，應在全體自由人民──包括訂有契約的短期僕役，但不包括尚未被課稅的印第安人──數目之外，再加上其他人口的五分之三。實際人口調查，應於合眾國國會第一次會議三年內舉行，並於其後每十年舉行一次，其調查方法另以法律規定之……
條文中雖然沒有明言奴隸，但所謂「全體自由人民數目之外」，指的就是黑奴。
奴隸數量越多也代表該州的經濟實力越強，因為奴隸是當時主要的生產力。某一州裡的奴隸人數也跟白人男性選民直接相關。當時的選舉權有性別、財產和納稅額的限制，通常是莊園主人才有選舉權。所以，選民和奴隸越多的州，越是大州。
大州當然希望有更大的代表權，但又不可能同時給白人選民和奴隸直接投票權。但是奴隸畢竟也是人，最後採用的方式就是自由選民和奴隸的總人數決定各州能產生的代表（選舉人）的數量，也就是間居選舉。但是為了表示奴隸的地位低於白人，因此奴隸的數量乘以五分之三，也就是五個奴隸等於三個白人。但這也等於保障各州蓄奴，這點也一直成為美國制憲先賢最背後世詬病之處。奴隸在計算人口時，不等於白人，又沒有投票權，但作為被計算眾議員名額的人口基數。這種矛盾作法讓憲法規定總統的產生，兼以各州的人口數與代表權同時作為基礎，因此產生了獨特的選舉人制度。
「贏者全拿」的選舉人團制影響了總統必須關注的議題與承諾。以二零二零年總統大選的狀況來說，假定有甲乙兩個候選人，甲在紐約州（該州有二十九張選舉人票）大贏乙候選人百分之三十的普選票，但在威斯康辛州（十張普選仁票）、明尼蘇達州（十張）和南卡羅來納州（九張）各輸給乙候選人一個百分點，在普選票上即使甲可能贏乙一百萬票，但是在選舉人票上卻是平手的。
因此，總統候選人不能太過注重地方議題，必須以全國都關切的議題來取勝，首先是總統本身的道德表現和個人操守，其次是經濟，再來就是外交議題。而美國民眾經常會用總統在外交議題，特別是重要的外交議題上表現來判斷他是否有領導能力。
另外不得不提到的一點是：美國總統影響外交還有一個重要的方式，就是他和國會的關係。
美國憲政體制的特色之一就是民選官員的任期固定，只有期滿後才需要重新競選。但在英國等內閣制國家，執政黨可以突然宣布舉行選舉，也可因政府被投以不信任票而不得不舉行選舉。國家元首有權解散議會和重新宣布舉行選舉。但是在美國，總統是不能解散國會的。
總統不能解散國會對於美國政治發展和外交決策產生了深遠影響。首先，總統不能解散國會，代表總統在很多情況下對黨的控制力，特別是國會議員並不大。在內閣制國家，總理或首相自己就必須是國會議員，幾乎在出任前就是資深議員或派系領袖，對同黨議員有很大約束力。內閣閣員也由總理或首相指派議員出任。若議員反對總理或首相，後者可解散國會讓大家都當不成議員。但在美國，總統缺乏這樣的威勢。
其次，國會任期固定，所以國會議員的獨立性很強。由於美國總統與國會是分開產生，總統所屬的政黨也未必是多數黨。因此總統需要為了讓國會支持總統的特定政策，而在其他國會堅持的地方進行交換與妥協。
之所以如此，必須提到的一點是：國會可以透過立法來決定外交政策，很多臨時性的事情都可以立法。譬如一九九五年國會特別通過具有法律性質的決議，讓國務院必須發簽證讓李登輝總統訪問康乃爾。國會還有一項重要的職權就是批準條約，因此可看出國會有一定程度的外交權。國會強烈反對之事，總統會限制或收回其決策，威爾遜時代對於國際聯盟的參加，尼克森時代對南越的最後援助，國會可以透過否決條約或是不撥款方式，以此來監督外交政策。
例如，卡特在任內主要目標是跟中國建交、與蘇聯達成限制戰略武器協定及通過《巴拿馬運河條約》。但是針對這三件事，國會都有龐大的反對聲音，美中建交甚至可能讓國會杯葛《巴拿馬運河條約》。因此卡特把建交延到《巴拿馬運河條約》通過，並不否決國會提出的《臺灣關係法》。雷根要加快和中國結盟的速度，和中國簽訂《八一七公報》，但也是因國會反對，雷根做出了「六項保證」。六四事件後，老布希不想用封鎖、面對蘇聯的態度對待中共，但在國會的壓力下，他批準了對臺灣F-16軍售案。
一九七二年，國會立法要求國務卿必須在十日內將總統簽署的國際條約送達國會。一九七三年通過的《戰爭權力法》（War Powers Act）規定，總統只能在美國軍隊遭受攻擊、需要保護海外美國公民、需要完成美國簽訂的某些具體的軍事條約義務等四種情況下，才能在未經國會宣戰的情況下採取軍事行動，而且使用武力四十八小時內必須向國會報告，使用武力的期限不得超過六十天。國會也可以用多數票通過決議，在六十天內勒令軍隊撤離，且該決議不受總統否決。所以總統對外動武的權利受到國會制約，這點無可否認。
在美國歷史上，國會主導外交的情況經常發生。第一次世界大戰結束後，威爾遜總統設立及推廣國際聯盟的努力，令他在一九一九年獲得諾貝爾獎，但是協議在參議院遭到反對，導致美國雖然是倡議者竟沒有加入。
另一方面，一九七九年撤銷承認時，儘管行政部門非常冷淡，國會仍制定了《臺灣關係法》。其中明確提到，此法為「國會授權美國政府繼續維持美國人民在與在臺灣人民之商業、文化及其他關係，以促進美國的外交政策……與外國、外國政府，或是類似實體所進行或實施的各項方案或交往關係，同樣適用於臺灣人民?！?b>要和臺灣維持何種關係，理論上是屬於行政權，但國會以直接立法方式規範臺美必須維持商業、文化關係，等於國會實際制定了政策。該法案又規定：「美國將向臺灣提供的防衛物資及技術服務，以使臺灣能夠維持足夠的自衛能力?！谷欢?，防衛物資的種類及數量的決定將由總統和國會決定。在作者來看，這就是行政權與立法權一起決定美國的外交政策。
二零一八年，眾議院通過了《臺灣旅行法》，其內容規定美國政府官員前往臺灣，要與對應的臺灣政府官員會面；並允許臺灣官員入境美國。然而，截至目前為止美國仍未有現任副國務卿以上官員訪臺，但是作者樂觀認為，國會未來仍是臺灣在美國最重要的夥伴。
以上來看，作者不外乎是在強調美國總統必須對外交議題的重視、國會外交權的重要性不可忽視等等。另外還介紹了國務院與國家安全委員會、智庫（外交關係協會、蘭德公司）、國防部甚至駐外戰區司令部都有一定的外交職能！不過這些基本上都是美國外交政策機構的介紹與運作方式，讀者大概知道就可。
上一章提到過，指導美國外交政策的思想分別是現實主義、自由主義與建構主義等三種主義的特質。這次就要來介紹這三種主義的內容、思考應用。
現實主義起源於兩千五百年前的古希臘時代，其創始者可追溯到希臘史學之父修昔幾德（Thucydides）。他撰寫的《伯羅奔尼撒戰爭史》紀錄了西元前五世紀發生在古希臘的雅典與斯巴達之間的爭霸戰。其中的《米洛斯對話》（The Melian dialogue）可以說是現實主義的精神代表來研究：強大的雅典外交使節對弱小的米洛斯城邦代表說：「強者為所欲為，弱者承擔後果。」（“The Strong do what they can and the weak suffer what they must.”）
在二次大戰後期，這個學派在學術界和政策圈變得非常知名?，F實主義強調人性的邪惡面，他們主張，就本質而言，人類有尋求支配他人的動機，這使得國家之間的政治成為爭奪權力的鬥爭，而現實政治（realpolitik）的政策則是必要的處方。二戰之後，美國人觀察了德國與日本發動侵略戰爭的作為，因此對於以上的概念非常認同。冷戰的出現，更讓現實主義成為國際關係的代名詞。
對於現實主義者來說，國際問題的核心就是戰爭和武力的運用，主要行為者是國家。以下幾點是現實主義最重要的假設：
1. 因為缺乏一個管理所有國家的中央權力，國際體系是無政府狀態。安全競爭和戰爭是這種環境首要特色。
2. 國家是國際體系的主要行為者。
3. 國家最重要的目標就是生存與安全，他們各自得到了自己利益做盤算與努力。
4. 權力，特別是軍事力，是保衛國家的重要工具。
現實主義者假設國家是國際體系中主要行為者，其他國際組織、ＮＧＯ和跨國企業不能取代國家。國家必須為了自己的安全累積資源，國與國之間的關係被各國之間相對性的實力所決定。軍事和經濟實力是國力的指標。
上一章提到的「權力平衡」（blance of power），其實也是現實主義衍生的產物。對於權力平衡不同態度，造成現實主義出現兩大分支──守勢現實主義（Defensive Realism）和攻勢現實主義（OfffensiveRealism）。守勢現實主義以已故的加州柏克萊分校的政治系教授沃爾茲（KennethWaltz）為代表，認為國際間的無政府狀態鼓勵國家採取防禦態度，促使他們維持而非打破權力平衡。
至於攻勢現實主義，則以作者在芝加哥大學時的指導教授米爾斯海默為代表。他認為國家會意識到保持安全的最佳做法，就是追求霸權。只要有機會，就會成為修正主義者，追求變更現狀並打破權力平衡。但是當大國成為霸權，就會成為現狀國家，努力維持並消除另一個國家挑戰的可能性。
現實主義對美國產生的影響不言而喻。作者舉例認為，不論是美國的國防預算位居世界第一超過七十年，且是第二名至前十五名的國家總和；歷任美國總統幾乎都有面對戰爭和衝突的經驗，充分反映了國際社會無政府狀態、國家重要目標就是生存與安全的本質。還是建立、鞏固了大量政治軍事同盟；美國對整個美洲、北約成員國、日本、韓國甚至菲律賓都有防衛責任。最後是圍堵、壓制敵人。之前是蘇聯，現在很可能是中國，美國會阻止包含它在內的國家變更現狀，否則霸權的追求就會失去意義。
這，證明了重視現實主義（重視國家地位、強調軍事力量）的美國，至今仍採取的作法
自由主義
自由主義者認為，國家依然是一個全球社會（Global society）的主要行動者，但是國家行動仍必須考量其他因素，諸如制度、條約、價值典範等。自由主義者主張國家不只考量相對利益，也要考慮絕對利益。因此，國家間應彼此合作，並用集體力量制裁侵略國家，讓安全成為集體的責任。
推動國家聯盟建設的威爾遜認為，權力平衡政策並不道德，因為這些政策常會是大國間在密室私相授受，很容易違反民主原則與民族自決。
美國是自由主義的創始國，威爾遜在第一次世界大戰時的「十四點宣言」和倡議設立國際聯盟，被認為是自由主義的始祖。今天美國的道德外交原則如調停衝突、外交先於軍事、以及重視盟約義務，戰後積極推動國際組織如聯合國的成立，都可以算是自由主義的表現。
不過，就如哈佛大學的史蒂芬．華特（Stephen Walt）教授所批判的美國外交是「自由主義霸權」（liberalismhegemony）來看，美國以投射全球的軍事力量為基礎上，再以武力與制度恐鞏固「自由航行」、「西方普世價值」與「自由市場經濟」等規範所建立的自由主義國際制度，大肆推廣美式價值觀的做法；在攻打並長期佔領伊拉克、阿富汗等國家並試圖改造來看，自由主義者會認為美國是想要改造兩個國家變成符合自己價值的民主國家，顯然並未成功。
建構主義同意現實主義對於國際政治的假設，國家總是追求權力、財富與安全；國際政治的無政府狀態……不過，建構主義並不認為上述概念是一成不變的，反之，建構主義者主張國家行為可以被建構、創造出來。建構主義者認為每個國家都有「典範」（norms），包括有形的法律、規則與無形的習慣、態度等?！?b>塑造行為體個性」和「建立行為標準」的典範，決定行為體怎麼定義它的利益與政策。
建構主義者雖然有許多種，共同點是無論現實主義還是自由主義都無法正確描述世界（how thing are），還要能解釋世界如何變成今日這個模樣（how they come to be）。對建構主義者來說，認同、典範、文化、國家利益、國際治理等議題才是關鍵。領導人與一般人除了物質利益，免不了受到認同、道德觀以及自身的社會與文化價值判斷的影響。這也是該書前面各章立論的基礎。
前面在介紹自由主義時提到，阿富汗戰爭常常被與伊拉克戰爭相提並論，其實有很大的不同。因為各國普遍同意九一一事件是由阿富汗塔利班政權庇護的蓋達組織所為，因此美國的軍事行動得到更多國際間的支持。
九一一事件後，美國向塔利班政府提出最後通牒：一、將蓋達組織成員交給美國；二、釋放所有被監禁的外國人；三、保護在阿富汗的外國記者、外交人員與支援人員；四、讓美國人檢查所有恐怖份子的訓練營，證實它們全部都被關閉。塔利班政府拒絕與美國對話，但是他們也透過巴基斯坦的大使館要求美國提供證據，讓他們自行在伊斯蘭法庭起訴賓拉登。後來他們提出把賓拉登送到中立國，但是小布希拒絕這些條款。
北約組織在九一一事件後，首度動用《北大西洋公約》第五條創立的集體自衛機制，與美國一起採取軍事行動以支持反塔利班的勢力，並使其迅速土崩瓦解。二零零二年六月，阿富汗主要的反對勢力領袖以及支持者成立臨時政府。二零零四年進行政權重建，確立新憲法及籌備總統選舉……經過新的阿富汗政府與美國交涉，美國在二零一四年決定撤軍。
雖然近年來，阿富汗政治與經濟建設取得重大進展，但是安全局勢持續下滑，塔利班仍舊活躍，腐敗、毒品氾濫問題也威脅阿富汗的穩定。不過在民選政府成立後，塔利班也同意和談，這是歐巴馬決定美軍逐步撤離的原因之一。
二零一二年一月，塔利班就在卡達設立辦公室要跟美國和談，經過多年談判，二零二零年二月二十九日，塔利班於卡達首都杜哈與美國簽訂和平協議，塔利班同意用和平方法結束鬥爭、同意協助美國對抗伊斯蘭國、同意不再協助任何恐怖組織。和平協議簽訂後，美國將在十四個月內撤軍阿富汗。歷經四任總統任期、且撤離計畫就經過三任總統研議的軍事衝突，這才準備畫下句點。
恐怖主義興起其實產生另一個問題。游擊戰在人類史上並不罕見，但是現代恐怖主義結合許多民主體制也不易解決的因素：貧富差距、發展差距，與種族問題。因此，以傳統軍事力量，透過戰爭方式在伊拉克與阿富汗消滅恐怖份子，再用民事方式提供經濟援助、降低貧富差距和發展差距，推廣民主政治以開放參與式的政府以化解種族問題，成了美國在冷戰後這一時期的重大決斷。
圖片為塔利班模仿美軍的硫磺島升旗
反恐戰爭被美國歷任政府認為有兩大目標：一是在當地建立民主體制，二是消除庇護恐怖分子的「安全天堂」。就目前來看，一可說是勉強完成一半，阿富汗已經回歸塔利班政權統治，至於成功挺過伊斯蘭國崛起的伊拉克，後續效應或許要十年後才能判斷？
不過消除庇護恐怖分子的「安全天堂」倒是有所斬獲，因為美國從九一一事件之後未再遭到類似的大規?？植拦?。這也是反恐戰爭能夠持續下去，未遭社會強烈反彈的重要原因。歐巴馬在二零零八年以結束反恐戰爭為訴求當選，但是他仍同意對阿富汗增兵。他幾乎將伊拉克的美軍地面部隊全數撤出，改以無人機獵殺、訓練當地部隊和資訊戰等方式介入。本質上來看，歐巴馬這麼做還是回到美國軍事戰略奉行的「減少傷亡」和「縮短戰爭」原則。
但是也因為上述原因，反恐戰爭讓美國集中資源在反叛亂作戰、綏靖和精準對地支援之上。相反的，傳統上用於大國對抗的武力，像是先進戰鬥機、海軍航空母艦、先進的水面戰艦、潛艦都派不上用場。這導致在反恐戰爭期間，這些軍備的發展因資源受到排擠而變慢，讓中國與美國的差距大幅縮短，演變成今天的巨大挑戰。
作者在此強調：對臺灣人來說，重點不是指責或肯定美國的作為，而是理解決定美國這段時間的外交走向的關鍵利益、思想、與機制是什麼。
就作者來看，決定美國這段時期的外交決策關鍵在於「美國是否感受到了直接威脅」。如果美國沒有感受到直接威脅，外交手段就會優於軍事手段。採用軍事手段的前提在於威脅感大小和彼此實力對比。實力對比不是單純拿美國的總體軍事實力和對手相比，而是「能部屬到戰場的軍事實力」的對比。而能部署多少軍事實力到戰場，就受戰場區域內的國家影響。
蘇聯解體後，美國能攻打塞爾維亞、阿富汗與伊拉克的前提是能在周邊國家部署能發動攻勢的軍隊，當然得到周邊國家的同意。而周邊國家是否同意，取決於戰爭對他們的威脅程度、被攻擊國家與他們的外交關係，還有最重要的是否會遭到敵軍反擊。塞爾維亞是北約共同感到的威脅，因此歐洲國家同意讓美國部署，甚至自己也出兵。攻打阿富汗則是美國自己遭到攻擊，歐洲國家也擔心這樣的攻擊發生在自己國土，同理心很強，周邊國家也跟塔利班政權關係不佳，同意美國部署軍隊。
攻打伊拉克則欠缺直接威脅理由，所以歐洲出兵意願遠低於阿富汗，但是削弱伊拉克對周邊國家有利，伊拉克跟他們關係也不好。同時伊拉克也沒能力對周邊支援美軍的國家實施反擊，因此波斯灣周邊國家都支持美國在伊拉克軍事行動。
北韓問題就不同了，美國沒有對北韓採取軍事行動的原因在於美國認為威脅還不嚴重，周邊國家也不支持美國主動對北韓發動攻擊，特別是中國和南韓，南韓跟日本更擔心北韓可能的反擊。北韓每次刻意將飛彈射進日本海，就是嚇阻日本不準輕易提供基地讓美軍攻打北韓，否則必遭戰火波及。
以上來看，一但中國武力犯臺，臺灣最在意的美國是否派兵支援。這點可從反恐戰爭得到的經驗是美國軍事行動受周邊國家同意的程度限制，這就取決於戰爭對他們的威脅程度、臺灣和他們的關係，還有最重要的是否會遭到中國反擊。
關於美國的外交思想演變就介紹到這，下一回會著墨在美國對中、臺關係上的演變（趴
（To be continued）
